奋斗在异乡的雅安人群像

而经济体制绝不是治理的全部，因而学者俞可平将善治定义为使公共利益最大化的社会管理过程，其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性[11]（第8－11页）。

自特别行政区设立以来，全国人大常委会对两个《基本法》共作出了5次解释，将中央对特别行政区的政策法律化，使之成为具有宪制性法律位阶的法律规范，从而强化了中央在特别行政区治理中的角色。法治是特别行政区制度对我国国家治理的最重要贡献。

由于治理理论的开放性，本文先从特别行政区治理的制度基础、定位、功能和工具着手进行分析，进而对特别行政区治理概念进行归纳。特别行政区的一些政治问题往往通过司法途径呈现，进而转化为《基本法》条文的解释问题[10]（第332－333页），这就使解释《基本法》成为定争止纷、维护中央权力、保障《基本法》得到正确适用的重要途径。对欧盟而言，其治理的出发点是在没有政府的情况下，如何在一个政治体系中进行治理？[4]（第177页）有学者认为，欧盟治理是没有政府的治理，其建立在广泛的社会行为体参与的协商基础之上，具体包括两个部分：一部分是欧盟内部以条约为基础的共同体方法下的治理，这是一种由超国家机构主导的治理，具有政府治理的特征。因此，特别行政区制度是特别行政区治理的制度基础。由于我国国家结构的复杂性，在特别行政区制度论域内，治理不仅是国家与社会分权，还包括中央与特别行政区的权力配置。

无论是内地还是特别行政区内所施行的法律，也不具备跨法域的效力。最后，在治理的功能方面，欧盟治理的功能之一，便是通过治理形成主权。而美国宪法中没有大赦，缓刑与特赦也需经过参议院同意。

[44] 对此草案的分析,可参见严泉:《失败的遗产:中华首届国会制宪1913-1923》,广西师范大学出版社2007年版,第82-106页。前者过于强调了行政专权的必要性，却滥用它来为自己的党派谋取私利。至于梁启超，在世纪之交短暂的民权主义时刻之后，走向了强调行政权的国家主义。只是在民初,无论是出于信仰还是权宜,国民党内各派在议会中心这一点上具有相当共识。

[52]在宋教仁案发生之后，国会中的国民党人群情激愤，对政府的敌意进一步加深。梁启超认为此法不妥当。

但是如何处理这种必要而危险的权力，对每个宪政体系来说，都是一个难题。只是他主张这一强势行政权应当掌握在革命党人手里,如果革命党不能掌握行政权,他就宁可削弱行政权。新共和党较为亲国民党，进步党内的一些骨干分子也与国民党意见相近，最终结果是宪法起草委员会议决的《天坛宪草》之内容多为该党（国民党）从来所主张之意见。1915年1月1日，袁世凯颁布《附乱自首特赦令》，规定凡在1914年12月31日以前，犯附合乱党之罪者（指反袁的二次革命中的参与者），凡系胁从或盲从、而非甘心从逆者，得因其自首而特赦之一律赦免。

《约法》第30条称：立法以人民选举之议员，组织立法院行之。[58] 参见中国科学院近代史研究所中华民国史组编:《中华民国史资料丛稿·大事记》(第三辑),中华书局1975年版,第40页。在这种竞争之下，秩序变得非常脆弱，很容易被突发事件所打乱。事实上，袁世凯一直不愿承认南京临时政府的建立是共和的开端。

袁世凯要求这种行政自主性，其理由在于吾国地大人众，且国体甫定，一切草创，若事事必须以法律行之，则因循粉饰。组织这一政府的法律依据，是该年12月3日各省都督府代表会议通过的《中华民国临时政府组织大纲》，大纲具备总统制政体的雏形。

[65] 在经典的共和革命中,英国革命在推翻查理一世之后,革命阵营内部即发生长老派、独立派、平等派的冲突;法国革命在推翻路易十六的统治之后,政局却无法稳定下来,激进派不断淘汰温和派,直至革命本身耗尽激情;俄国二月革命推翻沙皇统治,但共和政府在十月革命中迅速被更为激进的共和派推翻。早在进步党宪法草案出台之前，梁启超主导起草的《进步党宪法讨论会之通告》第33条即提出宪法上总统咨询机关应否设置的问题。

[23]这两条共同构成了《临时约法》下的紧急状态法的基础：即便是在紧急状态下，也只能以法律来限制公民权利，而一切行政命令必须以法律或法律委任为前提。被压制与被驱逐者或者反抗，或者潜伏下来，伺机而动。这种清晰与当时民国面临的内忧外患有着密切联系。[41] 《大总统袁世凯咨众议院提出增修约法案文》,转引自注15夏新华等编书,第468页。[1]这种具有前于法律（pre-legal）乃至法外（extra-legal）特征的权力，无疑是一种危险的权力，尽管宪法可以通过承认这种自由裁量权，从形式上将其变成宪政体制的一部分，但始终改变不了其作为超常（extraordinary）权力的特征。《全案》初稿纲领九一开始规定紧急命令，必求国会之允诺，[34]但国民党很快便作了修正，彻底删除了纲领九，并说明其理由：国事多难之秋，无紧急命令权，固属危险。

[6] 2、法外的理由：其实，在某种场合，法律本身应该让位于执行权，或不如说让位于这一自然和政府的根本法，即应当尽可能地保护社会的一切成员。[26] 参见唐德刚:《袁氏当国》,广西师范大学出版社2004年版,第37页。

他的宪法主张可见于其1913年10月16日提交给众议院的总统咨文。然而，这一条件在民初其实并不具备。

洛克认为对专权行使是否得当，在赋有特权的经常存在的执行权和一个由执行权来决定召集的立法机关之间，世界上不可能有裁判者。面对内外危机，袁世凯要求获得更大的行政权力。

只有将这一最高位置的名份定下来，政治竞争的烈度才能降低，中国政治才有可能在法律轨道上运行。由于国际环境的压力，不同派别的政治精英在应给予行政机关较大的外交自由裁量权上达成了一定共识，但对总统的赦免权力进行制约的程度不一，在紧急命令权与紧急财政处分权等问题上更是形成了尖锐对立。盖外交之事，瞬息千变，最贵敏捷，及秘密。弹劾并非刑罚，因而总统对此不应有法外开恩之权。

在1915-1916年，袁世凯手中的必要而危险的权力终于制造出实实在在的危险，他也落到了众叛亲离的下场。在洛克的视野中，随着社会的变迁，历史早期曾有过的君民之间的互信已经弱化，因而君主在行使专权的时候，始终会面对臣民的疑惧，对专权的法律约束也在逐渐增加，革命则是在万不得已的情况之下，对滥用的专权的一种纠正。

[16] 参见胡汉民:《胡汉民自传》,传记文学出版社1969年版,第63页。[60]在中央，段祺瑞等将领地位的上升，也威胁到他的领导地位。

因此，这种总统集权从根本上说是具有巨大政治隐患的。[36]在我看来，国民党人在外交事务上给予总统以更多自由裁量权，非出于其理论原理，而是与1913年中国所处的国际政治环境密切相关。

袁世凯采取了压制、驱逐而非转化的方式来实现总统集权，他将所有的反对派驱逐到政治体系之外，但并没有将他们有机整合到同一个政治意志之中。[49] [日]宗方小太郎:《辛壬日记·一九一二年中国之政党结社》,中华书局2004年版,第107页。林肯在南方若干州终止了人身保护令的适用，这本身明显是违宪的。这一列举并不是详尽无遗的，实际上，总统作为三军统帅的权力，以及与之关联的依照法律宣布戒严的权力，都包含了大量的自由裁量成分，只是民初各派制定的正式宪法与宪法草案对此有高度共识，未曾出现争议。

这就从原理上抹掉了行政权内部所包含的复杂性。孙文还曾经以租让满洲为条件与日本接洽借款。

袁世凯也曾多次越出《临时约法》界限而发布命令。[58]此外，根据《中华民国约法》，在对外权力方面，除了变更领土或增加人民负担的条约需经立法院同意之外，宣战、媾和、签订条约的权力总统也均可自主行使。

[52] See Frank J.Goodnow, The Adaption of a Constitution to the Needs of a People(address at the dinner meeting of the Academy of Political Science, November 19, 1914),Proceedings of the Academy of Political Science in the City of New York, Vol.5, No.1 (Oct1,1914), pp.27-38. [53] 参见注25，第106页。世界上大量共和革命的例子都告诉我们，在君主倒台之后，同一革命阵营中的同伴为争夺政权的控制权发生激烈冲突是家常便饭，在民初中国发生的党争一点都不出人意料。